清廷在商部成立后的次月又设立了一个新部门澳门蒲京赌场手机版,中国就是一个官僚帝国

 读书文摘     |      2020-03-16

    在旧式的帝制结构中,官僚体系原本是王朝的支柱,但这个体系却有自己运行的轨迹和性格,只要按自己的逻辑走下去,就会慢慢从支柱变成蛀虫和赘疣。而且,在旧体制存在的前提下,体制自身很难做修补。中国的官僚帝制,本质上依旧是一种专制体制,这样的体制,最大的问题之一就是没有自我修复的能力。若要修补,前提是必须改变体制。多少代王朝自身的变法,都是针对官僚体系的问题。但秦汉之后,没有哪次变法能够完全成功的。王莽改制,不改新朝还能维持,一改反而葬送了自己。其余像唐朝的二王八司马改革,北宋的庆历新政、王安石变法,基本上都是失败。砸人饭碗,在那个时代,是一个不可饶恕的罪过,一旦改革涉及官吏的饭碗问题,就会变得举步维艰。只有明朝张居正的改革取得了成效,因为没有动人、动机构,仅仅改革了税收政策——把此前非法的摊派,变成了合法的正税,简化了手续,在不太触动官僚阶层利益的情况下,减少了因征税手续繁复对百姓造成的勒索。即使这样,张居正死后依然因此而遭到清算。官僚帝制框架下的官僚体制一旦生成,就有巨大的惰性,这个惰性就像天文学上的黑洞,可以吞噬任何试图改变它的人,甚至包括皇帝。

阻力虽大,但法制改革依旧要向前推进。在中央司法机构改革中,刑部改名为法部,大理寺改为大理院。改革后的大理院相当于最高法院,“与行政官相对峙而不为其节制”。随后,在地方司法机构改革中,也在各省各级普遍设立高等审判厅、地方审判厅和初级审判庭以行使审判权,而以原先的按察司改为提法司,负责司法行政和监督,以实现地方上的司法独立。在法制提倡文明的同时,社会生活领域也出现了很多变革。其中,引进西方的警察制度颇为成功。清朝原本实行传统的保甲制度,另外,绿营和地方团练也承担部分的社会治安职责。但总的来说,都不够专业,效率也不高。1902年,袁世凯在直隶试办警察制度初有成效,于是朝廷命各地以直隶为模板,加以推广。

    皇帝的胡来,可以导致帝国的溃败;同样,官僚机器和制度的严重不合理,也可以有类似的效果。二世而亡的王朝,比如秦与隋,是皇帝折腾的结果;而西晋的速溃,则主要是制度设置的问题。另外,明代类似的制度问题也导致了动荡和王权的更迭,只是因为发生在朱氏家族内部,人们不将它算作是一个王朝的覆灭。两者比较起来,官僚机器的分量其实更大。一般来说,只要皇帝不特别的瞎折腾,王朝就不会突然崩解。而官僚机器如果整体废弛,则王朝一天都活不下去。当然,官僚机器整体罢工,发生的概率不大,这个机器主要的问题是老化。

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    中国历史上,历代王朝乱治交替,周期兴废。每个王朝,无论君主贤与不肖,大抵其兴也勃,其亡也忽。用黄炎培的话来说,谁也走不出这个周期律,道理何在呢?

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    一个官僚帝国,官权在民间的制衡是有限的。地方的豪族和大户,或者我们后来讲的士绅,的确对于地方官的滥权有一点制约。但地方官只要执意胡来,士绅的抵制也大抵限于自保;能够通过关系将之拿下的,毕竟是少数人才办得来的事。如果朝政昏暗,地方官来头大,那么地方豪族大户、士绅可能连自保都难。至于一般百姓,地方官生杀予夺,只要没把事闹得太大,遭遇御史弹劾的可能其实不大。地方官和他们的下属,包括书吏和衙役,对于境内和过往的商人,具有更多的支配权。所以,借官权生财,在那个时代,是人世间所有行业中一种最便捷可靠的途径。无论官员是否贪恋他的官职,都会给他带来钱财。“三年清知府,十万雪花银”的说法,其实不是讽刺“清知府”的贪,而是说,即使“清”,也一样会有这么多薪水外的收入。

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    明清时代的胥吏,其薪水或者补贴低到几乎不能养家的地步,但这个群体却一直在膨胀。无论中央还是地方,正经八百的书吏和衙役数量未必会增加很多,但临时工却总是在增加,速度和规模还相当得大。以衙役而论,除了正役之外,还有帮役,帮役之外还有白役。一个县里面,最初的衙役只有几十人,但后来可以膨胀到几百,甚至上千人。尽管衙役在政治上属于贱民,人们依然对这个职位趋之若鹜,因为只要沾上官权,就可以借机弄钱。书吏和衙役本质上都是官僚机器上的部件,而且是很重要的部件,一旦缺了机器就会停摆。换而言之,他们也是官僚制度这个“铁杆庄稼”养的人。体系不明令给薪水,但他们靠在体系上,就可以丰衣足食。

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    由于机构是养人的,随着形势的变化,即使这些机构没有用了,也裁撤不了。明代的兵制,开始是卫所制,但后来卫所的官兵只能屯田,不能打仗,于是只好另设镇守制,招募雇佣兵打仗。但卫所却不能撤,一直保留到明朝灭亡。明代省级官员原来是布政使、按察使和兵马指挥使“三驾马车”,后来发现这样的三权分立没法干活,于是在三权之上加派一个巡抚。在巡抚成为一省实际上的首长之后,其实布政使和按察使都可以撤销了,两者的衙门(机构)也可以裁掉了,但实际情况却是撤不了。而且这种职权重叠、官员互相牵扯的状况,一直延续到清代。

随后,清廷对各级衙门进行整顿,裁汰书吏和差役,简化各级衙门的公文形式和办事程序,改陋规为公费等。由于制度的缺陷,书吏和差役在清朝的待遇极薄,如果按名义上的待遇的话,这些人根本就不可能养家糊口。也许是出于这个原因,书吏和差役往往在衙门里“舞文弄法,朋比为奸”,而那些科举出身的官长大都不懂实务,“奉吏为师”,往往被这些人搬弄,在地方上为害甚大。新政时期,朝廷严令各级官长亲理政务,裁撤那些扰民害民的书吏和差役,以期提高办事的效率。在清末新政全面铺开的同时,对不合时代的旧法制进行改革也成为一项紧迫的任务。大清帝国当时实行的是三权合一的传统专制体制,加上外国人借口中国的法律严酷而在租界内行使领事裁判权,拒不遵守中国法律。为了废除洋人的治外法权,1902年5月,清廷任命沈家本和伍廷芳为修订法律大臣,命他们“按照交涉情形,参酌各国法律,悉心考订,妥为拟议,务期中外通行,有裨治理”。由此,沈家本和伍廷芳经过两年的筹备,成立了修订法律馆,开始了对中国历史有重大影响的修律活动。

    本文摘自《帝国的溃败》,作者:张鸣,东方出版社

沈家本和伍廷芳在修订法律的时候,第一件事便是将中国传统的“刑法为主、诸法合体”的结构打破,先区分出实体法和程序法,然后在实体法中再细分出刑法、民法、商法等专门的法律部门。换句话说,也就是使中国“诸法合体”的传统法律向“诸法分立”的体系转变,为中国法律的现代化奠定了坚实的基础。但是,在法制改革的进程当中遇到了很大的阻力,特别在推行司法行政机构改革的时候。原来,中国传统的地方官是行政权和司法权不分的,而新的法制改革则是要推行西方法律体系中的司法独立原则,另设独立的审判体系,这让地方督抚觉得自己的权力被部分剥夺。就连主张行政的张之洞都对此不理解,说“督抚但司检察,不司审判”后,“则以后州县不亲狱讼,疆臣不问刑名”,那些地方官的权力岂不是少了老大一块?

    (虽然他们未必就不贪腐);有的朝代,实行低俸制,等于就是让官员靠额外的灰色收入发家致富。地方官不消说,属于“亲民之官”,可以直接盘剥获利;负责主官不消说,就连杂佐官,只要能管点事,都很“肥”。即使不怎么贪,经手的财物也可以让手“沾油”。中央的官员可以通过中央地方之间的各种公务往来,让地方官给他们“纳贡”;即使是没有资格给地方官办事的京官,一样可以通过“打秋风”的方式,让地方官“出血”,有所沾濡。地方官进京公干,一般都得不停地掏钱——一方面,对所有用得着的高官进贡孝敬,按这些官员的级别和分量意思意思;另一方面,得不断地招待同乡、同年,给人塞红包。通过这样的互通有无,官僚群体自我的勾兑,使得官员这个群体,整体上被这个体系养着,皆大欢喜。

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    自秦汉之后,中国就是一个官僚帝国。封建制自打春秋时期结束,就只有短期和局部的复辟,不再有整体的存在。这样的帝国,无论大一统还是南北分治,或者多国共存,每个政权都是官僚型的帝制。帝王与官僚共天下(朕与二千石共治天下),皇帝借助官僚治理国家,成为制度的本质属性。所以,皇帝和官僚体系是这个制度的两个最核心要素。皇帝的统治能力和官僚机器,以及制度的有效性,一般来说,是帝国兴衰的关键。

在一个长期奉行农本商末为基本国策的国度里,从事商业和实业的人即使富有四海,也一向被那些羞于谈利的士人们所蔑视,但这次不一样了,当时农工商部的地位仅次于外务部,足见朝廷的重视程度。清廷公开倡导并奖掖实业,这在中国历史上是破天荒的第一次,就连那些朝廷大员们也不再羞于谈及商业和利益,都与时俱进了。鉴于旧式军队毫无用处,清廷在商部成立后的次月又设立了一个新部门,这就是主管全国编练新军的练兵处。后来在清廷的中央官制改革中,兵部更名为陆军部,练兵处也被归并其中。紧接着,清廷又成立了财政处,作为中央财政管理机构,在中央官制改革前,财政处主要负责清查各地财政收入;中央官制改革后,财政处与户部合并,成立一个新的部门,即度支部。

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紫禁城

1905年10月,清廷又决定成立巡警部,以管理全国的警察并负责各地的治安,取代原先的地方保甲制度。同年12月,由于科举制度被废除,为了适应新教育体系的要求,清廷又成立了学部,并将原先的国子监吸收合并。为了法制交通和通讯,后来清廷又设立了邮传部。经过这些变化后,原先的六部制已经是支离破碎,这也为后来的中央官制改革提供了契机。1906年11月,清廷进行中央官制改革,除内阁和军机处仍旧不变外,新设立或改名称的有11个机构,即外务部、学部、民政部、度支部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、海军部、军咨府、资政院、审计院,新政时期的机构调整规模可谓前所未有。至此,隋唐以来的传统六部建置便不复存在,在这些机构里,清廷废除原先的满汉尚书双人负责制,而实行单一的领导制,革除“数人共一职”的低效管理方法。此时的清政府可谓是半新半旧,看起来虽然还有些别扭,有点但终究迈出了走向近代社会的重要一步。